Vorlage - 2015/0288  

Beschlussvorschlag:

a)      Der Fachbereichsausschuss Stadtentwicklung und Bauaufsicht empfiehlt, den Beschluss zu d) zu fassen.

b)      Der Fachbereichsausschuss Finanzen, Steuerung, Innere Dienste und Ordnung empfiehlt, den Beschluss zu d) zu fassen.

c)      Der Verwaltungsausschuss empfiehlt, den Beschluss zu d) zu fassen.

d)      Der Rat nimmt die Beschlussvorlage mit Anlagen zum Grünflächenkataster zur Kenntnis und beschließt:

1. Das Grünflächenkataster ist die Arbeitsgrundlage für das Personalmanagement beim Baubetriebshof. Die Qualität und der Umfang (Pflegestandards aus dem Grünflächenkataster) der Arbeiten sind so zu leisten, dass die Vorgaben des Grünflächenkatasters einzuhalten sind.
2. Entsprechend der derzeitigen Datenlage des Grünflächenkatasters sind 12,5 Stellen für die Grünpflege erforderlich. Das Personal ist ausschließlich für die Erledigung der Aufgaben des Grünflächenkatasters einzusetzen.
3. Am Ende eines Kalenderjahres ist dem Rat durch den verantwortlichen Dienstleister Baubetriebshof ein Leistungsbericht vorzulegen

Der Bereich der Grünflächenpflege im Stadtgebiet musste insgesamt einer Überprüfung unterzogen werden, da einerseits der teilweise ungünstigen Optik und andererseits der fehlenden einheitlichen Pflegestandards zu begegnen ist. Eine Betrachtung des Status quo wurde vorgenommen (wie verteilen sich die Stunden auf die unterschiedlichen Gemarkungen und auf welche Produkte), gleichzeitig wurden die Pflegestandards in den definierten „grünen“  Objektgruppen im Stadtgebiet angepasst und aktualisiert. Umgestaltungen der öffentlichen Grünflächen bei geänderten Pflegeintervallen können nur im Rahmen des vorgegebenen Budgets realisiert werden.

Der im Folgenden erläuterte Sachverhalt gliedert sich in zwei Teile:    

Teil I  – Konzept zur Optimierung der Grünflächen und zur Veränderung der Pflegestandards

Teil II – Zuordnung der Aufwendungen

Zur Veranschaulichung des Sachverhaltes ist dem Text 1 Anlage beigefügt:

Anlage 1 – Übersicht der Flächengrößen und Stunde nach Produkten / Einrichtungen und nach Gemarkungen

Teil I

Konzept  zur Optimierung der Grünflächen und zur Veränderung der Pflegestandards

Anlass

Im Zusammenhang mit der ungünstigen Optik der Grünflächen und Beschwerden aus Politik und Bürgerschaft wurde der Zustand der Grünflächen seit 2009 verstärkt thematisiert. In der Verwaltung wurde dann zu dieser Thematik 2012 ein Projektauftrag formuliert „Die Unterhaltung der öffentlichen Grün- und Freiflächen soll in Übereinstimmung mit den Ressourcen gebracht werden“. Innerhalb dieser Bearbeitung wurden die Daten zur Grünpflege in Datenbank und Kartenunterlage aktualisiert, Pflegestandards und mittlere Bearbeitungszeiten (gegenwärtige Produktivität des Baubetriebshofes - BBH)  wurden erfasst. Eine Auswertung nach Produkten bzw. Einrichtungen und nach Ortschaften wurde vorgenommen.

Im Sommer 2015 wurde nun ein Kenntnisstand erreicht, der es erlaubt, Ist und Soll bezogen auf die Pflegestandards betriebswirtschaftlich zu vergleichen. Es ist erkennbar, wie mit der vorhandenen Gesamtpersonalbemessung in der Grünpflege die Ausstattungen und Pflegestandards bemessen sein müssen, um eine ausreichende Bewirtschaftung und Unterhaltung der Freiflächen durchführen zu können. Es werden Vorschläge zur Qualitätsveränderung und Produktivitätssteigerung erarbeitet. Anschließend ist im Rahmen von Managementkreisläufen durch eine Standardreduzierung oder/und Ausstattungsveränderung und ggf. Personalaufstockung eine immer größere Annäherung anzustreben.

Die quantitativen und qualitativen Daten des Grünflächenkatasters sind Grundlagen der Budgetierung. Das bedeutet, dass die Personal- und Sachkosten der Grünpflege direkt den Produkten / Einrichtungen zugeordnet werden können und nicht durch eine komplizierte interne Leistungsverrechnung am Jahresende verrechnet werden müssen. Die Kosten eines Produktes sind somit deutlich transparenter dargestellt.

Früheres Grünflächenkataster

Die derzeit praktizierte Organisation der Pflege im Grünbereich basiert auf den umfassenden Ausarbeitungen aus dem Grünflächen(pflege)kataster aus den späten 1990-er Jahren. Hier wurden Aufgaben, Arbeitsschritte, Pflegeklassen, Personal- und Geräteausstattung beschrieben und in mittleren Bearbeitungszeiten festgehalten. Zusätzlich gab es auch umfangreiche kartographische Ausarbeitungen, in denen den bewirtschafteten Flächen die dazugehörigen (gesamten) Flurstücke zugeordnet wurden. Den Mitarbeitern der Stadt standen diese Daten digital im GIS zur Verfügung.

Mit dem ersten Grünflächenkataster wurde auch die damalige Personalstärke beim BBH untersucht. Neben personellen Zuordnungen im Rahmen des Grünflächenkatasters wurde auch das Tätigkeitsfeld für den gesamten BBH auf das jeweils aktuelle Aufgabenspektrum angepasst. In den Folgejahren wurde im Zwang einer Kostenersparnis die Grünflächenpflege reduziert: die Pflegeintervalle und Kontrollrhythmen wurden gestreckt, Flächen extensiver gestaltet und gepflegt, Pflegeabläufe mechanisiert und vereinfacht, Blumenkübel und –beete teilweise ersatzlos entfernt.

Zunahme von Aufgaben

Diese angespannte Situation wurde durch ein zeitgleich starkes Anwachsen der Pflegeflächen im Zusammenhang mit der Erschließung von Neubau- und Gewerbegebieten sowie der Anlage neuer Straßenzüge und Kompensationsflächen verschärft. Arbeiten, die im Zusammenhang mit den Flächenzugängen standen, wurden zur Entlastung der Mitarbeiter des BBH auch für befristete Zeitabschnitte an Fremdfirmen vergeben. Die allgemeine strategische Betreuung und Pflege verblieben jedoch bei den Mitarbeitern des BBH und erhöhten dort fortlaufend den Aufgabenumfang. Hinzu kommt die Aufgabenerledigung für andere Produkte und Einrichtungen, z.B. Transport von Wahlunterlagen, Transport von Möbeln, unterstützende Tätigkeiten in Schulen und Kitas, handwerkliche Tätigkeiten in kommunalen Liegenschaften, so dass die Mitarbeiter aus dem Pflegerhythmus der Grünflächen herausgenommen werden (bei Unterbrechung des Pflegeintervalls erhöht sich der folgende Arbeitsschritt überproportional).

In den vergangenen Jahren ist auch eine Zunahme der Pflichten, z.B. in der Spielplatz- und Baumkontrolle, festzustellen. Neue Rechtsprechungen lösten einen höheren Aufwand und in der Folge auch umfangreichere Pflege- und Instandsetzungsarbeiten aus. Diese Gründe haben Auswirkungen auf die Aufgabenerfüllung. Die Schere zwischen den Zielen des Grünflächenkatasters und der Wirklichkeit klaffte so immer weiter auseinander. Nur durch den zielgerichteten, effektiven und engagierten Einsatz aller im Bereich tätigen Mitarbeiter konnte bislang der Betrieb sichergestellt werden. Ergebnis der geschilderten Entwicklung ist ein in den vergangenen Jahren enorm angewachsener Bestand an Grünflächen, der seine vielfältigen Funktionen jedoch nur noch teilweise erfüllen kann. Von den Bürgern und der Politik wird dieses wahrgenommen und thematisiert.

Sachstand

Durch den Zeitmangel in der Pflege ist festzustellen, dass Strauchschnitte sowie Kronen- und Erziehungsschnitte bei Bäumen häufig nicht mehr im Sinne einer guten gärtnerischen Praxis durchgeführt werden können. Rückschnitt an Sträuchern wird nicht durch Verjüngungsschnitt durch das Auslichten alter Triebe und das Stehenlassen von Jungholz ausgeführt, sondern es wird über alles nur eingekürzt. Dieses rächt sich später in höheren Kronenpflegekosten, Instabilität von Kronen sowie frühzeitiger Vergreisung von Strauchbeständen. Arbeiten beschränken sich häufig auf Verkehrssicherungsarbeiten wie Beseitigung von Totholz und Herstellung eines Lichtraumprofils. Auch ist offensichtlich, dass nicht mehr mit der gebotenen Aufmerksamkeit Nachpflanzungen und Neupflanzungen durchgeführt werden können. Man zehrt allgemein „von der Substanz“.

Insbesondere in Siedlungsbereichen war es in der Vergangenheit üblich, im Straßenbereich umfangreiche Flächen mit Bodendeckern, Kleinsträuchern und flächigen Staudenbeständen anzulegen. Die Pflege konnte in den vergangenen Jahren in vielen dieser Bereiche nicht mehr ordnungsgemäß ausgeführt werden. Im ursprünglichen Konzept war eine „normale“ Pflege vorgesehen (4 – 6 (-8)  Pflegegänge), so werden derzeit nur noch 1 - 2 (– 3) Pflegegänge jährlich ausgeführt. Dies führt zu einer übermäßigen Verunkrautung der Flächen. Zwischen den Bodendeckern entwickelten sich Wildkräuter und Sämlinge von Bäumen und Sträuchern jeglicher Art, die beim folgenden Pflegeschnitt lediglich eingekürzt, jedoch nicht mehr beseitigt wurden. So entstand mit den Jahren ein Bestand, der die ursprüngliche Gestaltungsabsicht kaum noch erkennen lässt. Dieser Zustand ist optisch und pflegetechnisch unbefriedigend. Teilweise wurden die Bodendeckerflächen, Kleinsträucher und flächigen Staudenbestände in den vergangenen Jahren zur Vereinfachung der Pflege entfernt und abschnittsweise durch Rasen ersetzt.

Die Spiel-und Bolzplätze präsentieren sich von Struktur her uneinheitlich. Neuere Spielplätze bieten von den Grün- und Gehölzbereichen ein attraktives Angebot, viele ältere Spielplätze verharren dagegen in dem Gehölzzustand, in dem sie einmal angelegt wurden. Die Bolzplätze bedürfen fast alle einer Überarbeitung der Spielflächen. Hier sind die Rasenflächen uneben und die Torräume durch jahrelange starke Nutzung abgespielt oder ausgemuldet. Der Kontroll- und Wartungsaufwand im Bereich der Spielanlagen an Schulen und Kitas hat in den letzten Jahren erheblich zugenommen.

Der größte Teil der Sportplätze ist seit vielen Jahren verpachtet. Die Unterhaltungsarbeiten liegen in der Zuständigkeit der Sportvereine. Die Stadt bewirtschaftet mit eigenem Personal den Bereich am Trendelkamp, die Bereiche um die Turnhallen und das Waldbad. Durch den BBH werden auch weitere Außenanlagen an öffentlichen Gebäuden unterhalten. Die Außenanlagen sind unterschiedlich geprägt, es gibt Flächen, die Schmuckaspekte erfüllen sollen (z.B. Rosenbeete am Rathaus). Bei ungleichmäßigem Pflegeintervall ergibt sich, dass die Flächen die Schmuckfunktion nicht mehr erfüllen können. Entstehende Lücken werden nicht nachgepflanzt, Pflanzflächen sind überaltert und verkrautet und bieten einen unschönen Anblick.

Planungen und naturschutzrechtliche Maßnahmen haben Biotopflächen, Ausgleichsflächen aus B-Plänen, Ökokontos, Obstwiesen, Feldgehölze, Baumreihen und naturnahe Wiesen entstehen lassen. Alle diese Anlagen bedürfen regelmäßiger Pflege: Wege und Ränder müssen freigeschnitten werden, Hecken regelmäßig abschnittsweise auf den Stock gesetzt, Wiesen gemäht und Obstbäume geschnitten werden. In der jüngeren Vergangenheit haben diese Flächenanteile deutlich zugenommen, es entstanden zahlreiche neue Verpflichtungen zur Kontrolle, zur Pflege der Gehölzbestände, zur Müllbeseitigung, zum Winterdienst, zur Beschilderung usw.

Fazit: Die Zustände sind optisch und pflegetechnisch unbefriedigend. Die Pflichtaufgaben werden dennoch erfüllt. Defizite liegen überall dort vor, wo höhere bis hohe Ansprüche an die Ausstattung, Pflegequalität und Gestaltung gestellt werden. Bezüglich der Pflege hat sich ein Einpendeln auf niedrigem Niveau ergeben.

Auswertung Grünflächenkataster

Im Hinblick auf die Kostenrechnung mit Erfassung von Stunden und Zuordnung zu Aufgabenbereichen (z.B. Spielplatz xy) und Tätigkeiten (z.B. x Stunden Rasen mähen) lagen aus dem früheren Kataster schon umfangreiche Daten vor. Die Daten wurden in den letzten Jahren ergänzt und aktualisiert, Daten von umgesetzten Planungen aus der jüngeren Vergangenheit wurden eingepflegt. In der Datenbank wurden die Parameter nach Quantitäten, Pflegestandards und in Objektgruppen erfasst und den Produkten bzw. Einrichtungen zugeordnet. Zehn Objektgruppen dienen als Basis für die Pflege der Grünflächen durch den BBH, es handelt sich derzeit um rd. 134,5 ha bei einem Bedarf von rd. 20.000 Stunden. Die Aufteilung nach Produkten bzw. Einrichtungen und nach Gemarkungen ist als Anlage 1 beigefügt.

Tabelle 1: bewirtschaftete Flächen – aufgeteilt nach Objektgruppen

Tabelle 2:Arbeitsstunden – aufgeteilt nach Objektgruppen

In der Datenbank sind 744 Objekte erfasst worden (Stand 31.07.2015), die sich in rd. 5000 Einzelflächen aufteilen. Die Einzelflächen des Straßenbegleitgrüns wurden nicht separat erfasst, sondern in Straßeneinheiten jeweils als ein Objekt zusammengefasst. Bei der Dateneingabe wurden die realen Flächengrößen der Objekte erfasst, ihre Ausstattung (Bäume, Rasen, Spielgeräte, Abfall usw.) und jeweils eine mittlere Bearbeitungszeit (Zeit pro Fläche) mit einem Pflegeintervall wurden hinterlegt. Die vorhandenen Ressourcen Personal und Maschine sind die Basis für die Bearbeitung der erfassten Flächen und der definierten Qualität (Pflegestandards, Häufigkeit). Damit kommt es zur Darstellung der Ressourcen, die benötigt werden, um einen definierten Pflegestandard pro Objektgruppe zu erreichen. Für die Grünpflege wurde produkt- bzw. einrichtungsweise das Verhältnis der Stunden zu den Flächen ermittelt. So wurden Bereiche identifiziert, die einen (im Verhältnis) kleineren Flächenanteil haben aber einen höheren Zeiteinsatz zur Pflege benötigen. Es wurde festgestellt, dass die Pflege der Sand- und Rasenspielbereiche auf den öffentlichen Flächen, in den Kitas und den Schulen einen hohen Aufwand nach sich ziehen. Bei den Grünflächen gibt es einerseits Pflegeschritte und –intervalle, an deren Häufigkeit aufgrund von Vorschriften oder Anweisungen keine Veränderungsmöglichkeit besteht, andererseits gibt es Grünbereiche, deren Pflegerhythmus selbst definiert werden kann. 

Für die Pflege der Grünflächen in den o.g. 10 Objektgruppen werden laut Grünflächenkataster 12,5 Mitarbeiter benötigt. Im Rahmen der hinterlegten Pflegeintervalle und der üblichen Urlaubstage und durchschnittlich ermittelter Fehltage können die 12,5 Mitarbeiter des BBH die stadtweite Pflege dann erfolgreich absolvieren, wenn sie ausschließlich in ihren Bereichen eingesetzt werden. Sobald der Einsatz in „fremden“ Produkten geschieht, fehlen nicht nur die Arbeitsstunden im eigentlichen Produkt, sondern die danach zu leistende Pflege des Grüns erhöht sich überproportional und die Arbeit kann pflegetechnisch und gärtnerisch nicht korrekt erfolgen.

Aus der Datenbank kann für jedes einzelne Objekt eine Leistungsbeschreibung für das gesamte Inventar und die dazugehörigen Flächenanteile generiert werden. Die Datenblätter der Grünflächen dienen zum einen in den Einrichtungen als Grundlage zur Übersicht über den Bestand und zur Kontrolle der zu leistenden Arbeiten, zum anderen sind alle Beteiligten gehalten, Veränderungen zu kommunizieren, so dass eine kontinuierliche Aktualisierung und Optimierung der Datenbank vorgenommen werden kann.

Künftige Vorgehensweise

Es stellt sich die Frage, welche Schritte zu unternehmen sind, um der Grünflächengestaltung und –pflege eine Ausrichtung zu geben, die die angesprochenen Probleme behebt und gleichzeitig bezahlbar bleibt.

Das Konzept, den Objektgruppen definierte Pflegestandards zuzuweisen, hat sich grundsätzlich bewährt, es ist jedoch nicht überall konsequent angewendet worden. Ein im Grünflächenkataster definierter Standard (z.B. Rasenflächen als Straßenbegleitgrün 1 x pro Monat in der Vegetationsperiode mähen; entspricht je nach Witterung in einem Jahr 6 – 8 mal pro Jahr) muss in allen Ortschaften des Stadtgebietes gleich praktiziert werden. Dazu ist es von großer Bedeutung, dass die Mitarbeiter des BBH auch kontinuierlich für die ihnen zugewiesenen Tätigkeiten zur Verfügung stehen. Nur dann kann die gärtnerische Grünpflege für den Mitarbeiter zufriedenstellend und motivierend sein und für den Betrachter stellt sich ein optisch befriedigendes Stadtbild dar.

Die festgelegten Standards im Grünflächenkataster sind für die Mitarbeiter ein wichtiger Bezugspunkt, damit die Tätigkeit nach innen und außen klar definiert ist. Mit den Standards bekommt jeder Mitarbeiter einen klar definierten Arbeitsauftrag, es entfällt eine Diskussion oder Rechtfertigung. Die Standards sind für durchschnittliche Witterungen im Jahresverlauf definiert worden und beziehen sich auf Betrachtungen im langjährigen Mittel. Abweichungen, also sehr warme und trockene oder sehr feuchte Wetterlagen, bedingen kurzfristig eine entsprechende Anpassung der Pflegeintervalle. Hier sind in der Zukunft die Arbeitsintervalle zu evaluieren.

Status quo: Der Arbeitsschritt „Rasen mähen“ im Straßenbegleitgrün variiert zwischen 2 x jährlich und ca. 10 x jährlich. Der Arbeitsschritt „Gehölze/Bodendecker und Kleinsträucher  schneiden“ im Straßenbegleitgrün wird unterschiedlich eingesetzt: von 2 x jährlich, bis 5 x jährlich. Hier ist zukünftig eine gleichmäßige Anwendung im gesamten Stadtgebiet durchzuführen, so dass es die Mahd von Rasenflächen 1 x pro Monat in der Vegetationsperiode durchgeführt wird (entspricht je nach Witterung in einem Jahr 6 – 8 mal pro Jahr) und die Bodendecker / Gehölze und Kleinsträucher 2 x jährlich geschnitten werden.

Um zu einer Vereinfachung der Pflege besonders im Straßenbegleitgrün zu kommen, soll ein Teil der Bodendeckerflächen und Kleinsträuchern entlang von Straßen in Rasenflächen umgewandelt werden. Die Bepflanzungen sind hier häufig sehr lückig, verunkrautet und vergreist sowie teilweise nicht mehr zeitgemäß im Hinblick auf die Artenauswahl (Feuerdorn, Berberitze, Mahonie, immergrüner Schneeball usw.). Bei der Festlegung der umzuwandelnden Flächen werden die relevanten Akteure mit einbezogen.

II – Zuordnung der Aufwendungen

Bisher wurden die Leistungen des Baubetriebshofes stundenmäßig erfasst und über die interne Leistungsverrechnung am Ende des Haushaltsjahres abgerechnet. Die Produktverantwortlichen hatten keine Möglichkeiten zur Überprüfung, ob die abgerechneten Leistungen auch den tatsächlichen Arbeiten entsprachen.

Die im I. Teil dargestellten Standards sind als klar definierter Dauerarbeitsauftrag zu verstehen und somit sind die Personal- und Sachkosten der Grünpflege anteilig der Stundenverteilung direkt auf die Objektegruppen (Produkte / Einrichtungen) im städtischen Haushalt zu planen und zu erfassen. Dies bringt den Vorteil, dass eine transparente Kostendarstellung möglich ist.  

1 Anlage