Vorlage - 2018/0311  

a) Der Fachausschuss Finanzen, Steuerung, Innere Dienst empfiehlt, den Beschluss zu c) 

    zu fassen:

b. Der Verwaltungsausschuss schlägt vor, den Beschluss zu c) zu fassen:

c) Der Rat beschließt, dass die Haushaltssatzung und der Haushaltsplan-Entwurf für das

    Haushaltsjahr 2019 sowie die Finanzplanung und der Investitionsplan für die Jahre 2020 bis

    2022 entsprechend der finanziellen Rahmendaten dieser Beschlussvorlage aufzustellen ist.  

    Dabei handelt es sich insbesondere um folgende Vorgaben und Finanzziele:

-          als Finanzziel wird vorgegeben, dass das Defizit des Ergebnishaushaltes, bestehend aus ordentlichem und außerordentlichem Ergebnis, entsprechend der Finanzplanung aus 2018 nicht mehr als 2,25 Mio. € betragen soll. Dabei wird davon ausgegangen, dass die derzeit bekannten Finanzausgleichszahlungen und Einkommensteuer- und Umsatzsteueranteile sowie die Gewerbesteuererträge sich gegenüber der jetzigen Finanzplanung nicht erheblich verändern.

-          als weiteres Finanzziel soll im Finanzhaushalt die Darlehensaufnahme trotz der anstehenden erheblichen Investitionsmaßnahmen, ebenfalls entsprechend der Finanzplanung aus 2018, nicht mehr als 16,7 Mio. € betragen. Die Ausführungen zur derzeitigen Finanzplanung gelten analog.

-          Investitionsmaßnahmen werden nur veranschlagt, wenn diese im Investitionsplan veranschlagt sind. Sollten weitere investive Maßnahmen unumgänglich sein, sind diese gegen vorgesehene Investitionen zu tauschen bzw. sind vom Rat zusätzlich zu beschließen. Insgesamt sind auch die bereits veranschlagten Maßnahmen auf ihre Realisierbarkeit hin zu überprüfen und entsprechende Wirtschaftlichkeitsbetrachtungen mit Folgekostenberechnungen nach den Vorgaben des § 12 Abs. 1 KomHKVO und den Ratsbeschlüssen zu erstellen.

-          Haushaltsreste und Rückstellungen werden nur übertragen bzw. gebildet, wenn hierzu eine rechtliche oder vertragliche Verpflichtung besteht. Bei Unterhaltungs- und Investitionsmaßnahmen; die sich über das Haushaltsjahr hinaus erstrecken, ist zunächst nur der im Haushaltsjahr kassenwirksam werdende Betrag zu veranschlagen. Die für die Folgejahre benötigten Haushaltsmittel sind in der mittelfristigen Finanzplanung oder ggf. als Verpflichtungsermächtigung in der Investitionsplanung vorzusehen.

-          Bis spätestens zu den Haushaltsplanberatungen in den Fachausschüssen ist von den jeweiligen Fachdiensten eine Übersicht über nicht begonnene oder nicht abgeschlossene Investitions- und Unterhaltungsmaßnahmen zu erstellen. Über diese Maßnahmen ist in den entsprechenden Fachausschusssitzungen zu beraten, ob die notwendigen Haushaltsmittel übertragen oder im Haushaltsplan 2019 neu zu veranschlagen sind. Dabei sind die haushaltsrechtlichen Voraussetzungen und die aufgeführten Vorgaben zu Haushaltsresten und Rückstellungen zwingend zu beachten.

Im Rahmen des Neuen Kommunalen Rechnungswesens (NKR) werden mit einem Eckwerteverfahren sowohl die Finanz- als auch die strategischen Ziele der Entwicklung der Kommune für das Haushaltsjahr festgelegt. An ihm orientiert sich der gesamte Prozess der Haushaltsplanaufstellung. Auf Grund des Eckwertebeschlusses des Rates legt die Verwaltung im Rahmen von konkretisierten Eckwertevorgaben den Verteilschlüssel der zur Verfügung stehenden Finanzmasse für die Teilhaushalte fest. In diesem Rahmen machen die für Ihre Teilhaushalte verantwortlichen Fachdienste im Rahmen der Haushaltsaufstellung ihre Budgetvorschläge. Durch dieses Gegenstromverfahren zwischen Rat und Verwaltung soll gewährleistet werden, dass das insgesamt zur Verfügung stehende Finanzvolumen nicht überschritten wird und die Fachdienste in die Verantwortung für einen Haushaltsausgleich mit einbezogen werden.

Entsprechende Eckwerteverfahren hat der Rat bereits seit dem Haushaltsjahr 2014 beschlossen, die in den Folgejahren fortgeführt und verfeinert wurden. Diese Eckwertebeschlüsse haben sich positiv auf die Ergebnisse der Haushaltsplanung ausgewirkt. Zwar konnten wiederum keine ausgeglichenen Haushalte dargestellt werden, die Budgetsteigerungen konnten aber auf die notwendigsten und unaufschiebbaren Maßnahmen beschränkt werden.

Die Finanzplanung für das Jahr 2019 des Haushaltsplanes 2018 sieht im Gesamtergebnis-haushalt einen Fehlbetrag in Höhe von 2.246.800 € vor. Dieses Ergebnis setzt sich aus einem Fehlbetrag im ordentlichen Haushalt von 2.850.600 € und Überschüssen im außerordentlichen Haushalt durch Grundstücksverkäufe von 603.820 € zusammen.

Im Finanzhaushalt ist auf Grund der anstehenden erheblichen Investitionsmaßnahmen in Höhe von 19.987.900 € eine Kreditaufnahme von 16.669.300 € vorgesehen.

Mit den Eckwerteverfahren der Vorjahre wurde versucht, durch vorgegebene Finanzziele das Defizit im Ergebnishaushalt gegenüber der Finanzplanung zu verringern und die nach dem Investitionsplan ausgewiesenen Kreditaufnahmen auf einen niedrigen Ansatz zu beschränken.

Solche „Einsparungen“ gegenüber der Finanzplanung werden für das Haushaltsjahr 2019 als nicht realistisch angesehen. Zum einen sind die finanziellen Auswirkungen des von der Landesregierung beschlossenen beitragsfreien 1. und 2. Kindergartenjahres zum 01.08.2018 in keiner Weise absehbar. Dass es zu einer Verbesserung der finanziellen Ausstattung der Stadt Sehnde für die frühkindliche Betreuung kommt, ist auf Grundlage der vorliegenden Erkenntnisse ausgeschlossen.

Zum anderen sind die Tarifverhandlungen für die Beschäftigten von Bund und Kommunen noch nicht abgeschlossen. Geplant wurde für 2018 mit einer linearen Steigerung von 2,5 % der Personalaufwendungen ab dem 01.03.2018. Ob diese geplante Steigerung insbesondere für das Jahr 2019 ausreichend sein wird, ist nach dem derzeitigen Verhandlungsstand der Tarifparteien eher unwahrscheinlich.

Auch bei den für 2019 geplanten zahlungswirksamen Investitionsmaßnahmen wird kein Einsparpotential gesehen. Für alle Maßnahmen laufen die Planungen und es ist somit davon auszugehen, dass die Umsetzung der Projekte und damit auch die Auszahlungen in 2019 erfolgen werden. Eine Verringerung der Darlehensaufnahmen würde zugleich zu einer Verzögerung bei der Umsetzung der Baumaßnahmen führen, da eine Verbesserung der Kassenliquidität nicht zu erwarten ist.

Von daher wird vorgeschlagen, im Rahmen der Finanzziele für das Haushaltsaufstellungs-verfahren des Jahres 2019, keine Einsparpotentiale gegenüber der mittelfristigen Finanzplanung vorzugeben, sondern sich daran zu orientieren. Somit sollten die im Beschlussvorschlag aufgeführten Vorgaben und Ziele zum Haushaltsaufstellungsverfahren im Rahmen des Haushaltseckwerteverfahrens für das Haushaltsjahr 2019 beschlossen werden.

An dieser Stelle sei auf die Möglichkeit des Erlasses einer Haushaltssatzung für zwei Jahre (Doppelhaushalt) gemäß § 112 Abs. 3 Satz 2 NKomVG hingewiesen, von der verschiedene regionsangehörige Städte und Gemeinden derzeit Gebrauch machen.

Aber auch beim Doppelhaushalt gilt der Grundsatz der Jährlichkeit: Alle Ansätze sind für jedes Jahr getrennt zu veranschlagen. Es gibt also weiterhin Bewilligungen für jedes einzelne Haushaltsjahr, die mit Ablauf des Jahres zu wirken aufhören. Nur allgemeine Bestimmungen in der Haushaltssatzung wie die Hebesätze der Realsteuern gelten für zwei Jahre.

Die wichtigsten Vor- und Nachteile eines Doppel- bzw. Zweijahreshaushalts sind nachfolgend aufgeführt:

Vorteile

-          Mit der Aufstellung eines Doppelhaushalts wird der administrative und politische Aufwand wesentlich reduziert. Zwar erhöht sich der Planungsaufwand für die Erstellung des Haushaltsplans für die Verwaltung, jedoch bleibt der Aufwand insgesamt geringer als bei der Aufstellung von zwei Einzelhaushalten. Zudem straffen Doppelhaushalte die Verwaltungsarbeit, da der Haushalt nicht nur für ein, sondern für zwei Jahre Gültigkeit hat. Durch den Wegfall der aufwendigen Planungsphase für das zweite Haushaltsjahr können die freien Kapazitäten für andere Aufgaben genutzt werden. Die Gremien- und die Verwaltungsarbeit wird produktiver und es kann tendenziell zu Einsparungen kommen.

-          Längerfristige Festlegung von wichtigen Investitionen und neuer Personaleinstellungen kann zu einer nachhaltigen Entwicklung führen.

-          Es entsteht zudem für die Verwaltung aber auch für die Politik eine bessere Planungssicherheit. Insbesondere in Zeiten schwieriger Haushaltssituationen (Konsolidierungsphasen) ist durch einen genehmigten Doppelhaushalt mehr Planungssicherheit gegeben.

-          Im zweiten Haushaltsjahr ist die zügige Ausführung des Haushaltsplanes gegeben, weil er sofort wirksam/genehmigt ist. Eine sonst mögliche vorläufige Haushaltsführung im zweiten Jahr entfällt.

-          Der Rat kann auch während eines Zweijahresrhythmus sein Budgetrecht im vollen Umfang ausüben und durch Nachtragshaushalte auf notwendige Änderungen reagieren. Da dieser nur für die sich ändernde Bereiche erstellt wird, ist die Aufstellung des Nachtragsplans weniger aufwendig als die Aufstellung eines ganzen Haushaltsplans.

Nachteile

-          Die Aufstellung des Doppelhaushalts benötigt im Jahr der Planung und Beratung mehr Arbeitsaufwand als ein Einzelhaushalt (intensivere Planung der Fachdienste und längere Beratungsphasen in den politischen Gremien erforderlich).

-          Die Planung für das zweite Jahr im Doppelhaushalt ist zum Zeitpunkt der Haushaltsplanaufstellung mit höheren Unsicherheiten behaftet. Anpassungen, die sich nach Verabschiedung des Doppelhaushalts auf die Ansätze des Folgejahres auswirken, können jedoch über mehrere Nachtragshaushalte aufgenommen werden, was einen erheblichen Teil des ersparten Verwaltungsaufwandes wieder egalisiert. Die Wahrscheinlichkeit, dass unvorhersehbare Ereignisse mehrere Nachtragshaushalte erfordern, steigt aufgrund des längeren Planungszeitraums natürlich an.

-          Die Genehmigungsfähigkeit der Zweijahreshaushaltssatzung wird auf Grund der planmäßigen Fehlbeträge erschwert und führt ggf. zur Notwendigkeit der Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes.

-          „Änderung“ eines eingespielten Planungs- und Beschlussverfahren

Nach Abwägung der genannten Vor- und Nachteile überwiegen aus Verwaltungssicht für die Stadt Sehnde die Nachteile eines Doppelhaushaltes aus folgenden Gründen:

-          Der eingesparte Aufwand für die Aufstellung eines Planes für das zweite Haushaltsjahr wird durch die Aufstellung vermutlich mehrerer Nachtragshaushalte in großen Teilen kompensiert.

-          Die anstehenden Investitionsmaßnahmen sind bereits in der Investitionsplanung berücksichtigt und durch entsprechende Verpflichtungsermächtigungen haushaltsrechtlich gesichert. Der Spielraum für weitere Maßnahmen ist auf Grund der finanziellen Leistungsfähigkeit der Stadt Sehnde und der absehbaren Schuldenentwicklung sehr eingeschränkt.

-          Die Planung der Ansätze für das zweite Haushaltsjahr beinhalten insbesondere bei den Finanzausgleichszahlungen hohe Unsicherheiten, da die halb- bzw. jährlichen Steuerschätzungen und Orientierungsdaten erheblich voneinander abweichen. Diese Abweichungen werden voraussichtlich auch durch dann aufzustellende genehmigungspflichtige Nachtragshaushalte zu erheblichen Verschiebungen der Planergebnisse führen. Die Genehmigungsfähigkeit der Nachtragshaushalte könnte gefährdet sein.

-          Als größter Nachteil wird jedoch die Unumgänglichkeit der Aufstellung eines Haushaltssicherungskonzeptes gesehen. Bei den absehbaren Fehlbeträgen der Folgejahre wird eine Verrechnung mit den bisher erwirtschafteten Überschussrücklagen auf Grund der Fehlbetragshöhen nicht mehr möglich sein. Soweit eine Haushaltssatzung und ein Haushaltsplan nur für das Jahr 2019 beschlossen werden sollte, kann die Argumentation eines „fiktiven“ Haushaltsausgleichs gegenüber der Kommunalaufsichts-behörde beibehalten werden, da die Finanzplanung der Folgejahre bei der Genehmigungsfähigkeit der Haushaltssatzung nur in Teilen berücksichtigt wird.

Auf Grund der geschilderten Argumentation und insbesondere der notwendigen Verpflichtung zur Haushaltssicherung wird vorgeschlagen, auf den Erlass einer Haushaltssatzung für zwei Haushaltsjahre gemäß § 112 Abs. 3 Satz 2  NKomVG für die Jahre 2019 und 2020 zu verzichten und eine Haushaltssatzung entsprechend § 112 Abs. 1 NKomVG für das Haushaltsjahr 2019 zu beschließen.

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